[victoria]

La nulidad radical de las disposiciones administrativas
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla general, la nulidad de pleno derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos se suman los supuestos en que la disposición administrativa infrinja la CE, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales (art. 62.2).

Este especial rigor para los reglamentos se explica porque aquella invalidez puede dar lugar en la aplicación del reglamento inválido a una infinita serie de actos administrativos, que serían asimismo inválidos.

La imprescriptibilidad de la acción de nulidad de pleno derecho
Hay que contemplar la diferencia del régimen jurídico de la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad en lo que toca al reconocimiento del carácter imprescriptible de la acción de nulidad, que es lo que se desprende del art. 103 LRJAP-PAC, que al regular la revisión de los actos inválidos, permite que la acción de nulidad se actúe, de oficio o a instancia de parte, en cualquier tiempo, mientras el plazo para la revisión de oficio de los actos anulables se cifra en 4 años.



En este sentido la Ley 4/1999 configura la acción de nulidad para los actos nulos de pleno derecho como un derecho que no depende de la discrecionalidad o libre apreciación de la Administración. Asimismo dicha Ley presupone que la acción de nulidad contra los actos nulos de pleno derecho debe tramitarse en todo caso y en cualquier tiempo: “Las Administraciones en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1” (art. 102.1).

Anulabilidad e irregularidad no invalidante
El art. 63 LRJAP-PAC ha convertido la anulabilidad en la regla general de la invalidez al disponer que “son anulables, los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del OJ, incluso la desviación de poder”.

Los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son actos convalidables:

Por la subsanación de los defectos de que adolecen y

Por el transcurso del tiempo establecido para la interposición de los recursos administrativos o por el de 4 años frente a los poderes de la Administración para la revisión de oficio (art. 103.1.b).

Sin embargo, no todas las infracciones del Ordenamiento Jurídico originan vicios que dan lugar a la anulabilidad. Hay que exceptuar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende en primer lugar las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, que sólo implicarán la anulación del acto cuando así lo imponga la naturaleza del termino o plazo, y la responsabilidad del funcionario causante de la demora (art. 63.3).

Además el TS exige que la naturaleza del plazo venga impuesta imperativamente por la norma y la notoriedad o la prueba formal de la influencia del tiempo en la actuación de que se trate.

Los defectos de forma sólo invalidan el acto administrativo cuando carecen de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen indefensión de los interesados (art. 63.2). Fuera de estos casos, la forma tiene un valor estrictamente instrumental que sólo adquiere relieve cuando realmente incide en la decisión de fondo y produce indefensión, la cual se considera como verdadera frontera de la invalidez.

El principio de restricción de la invalidez: convalidación, incomunicación, conversión
La LRJAP-PAC, congruente con la aplicación restrictiva de la invalidez y la preferencia de la anulabilidad, que es regla general sobre la nulidad de pleno derecho, trata de reducir al mínimo las consecuencias fatales de la patología de los actos Administrativos.

Convalidación. En primer lugar admite la convalidación de los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan. En todo caso, los efectos de la convalidación se producen sólo desde la fecha del acto convalidatorio, a menos que se den los supuestos de hecho que justifican con carácter general el otorgamiento de eficacia retroactiva (art.67). De la convalidación se excluyen la omisión de informes o propuesta preceptiva, pues si están previstas para ilustrar la decisión final, no tiene sentido que se produzcan a posteriori.

En cuanto a la forma, la convalidación de la incompetencia jerárquica deberá efectuarse por ratificación del órgano superior, admitiendo el TS la que tiene lugar al desestimar éste el recurso de alzada interpuesto contra el acto administrativo del órgano inferior incompetente. En la convalidación por la falta de autorizaciones administrativas la jurisprudencia exige no solo que éstas se produzca a posteriori, sino que el otorgamiento por el órgano competente se haga ajustadamente a la legalidad vigente.

Incomunicación. En cuanto a la incomunicación de la nulidad, este principio sanatorio evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un procedimiento y se admite tanto de actuación a actuación dentro de un mismo procedimiento (“la invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero”) como de elemento a elemento dentro de un mismo acto administrativo (“la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquella salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado” ).

La consecuencia de la incomunicación de la invalidez es el principio de conservación, que obliga al órgano que declare la nulidad a la “conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad” (art. 64 y 66 LRJAP-PAC).

Conversión. Por último, la conversión es la técnica por la cual un acto inválido puede producir otros efectos válidos distintos de los previstos por su autor (ej.- nombramiento nulo de un funcionario en propiedad pudiera producir los efectos de un nombramiento como funcionario interino) y se reconoce en el art. 65 LRJAP-PAC al establecer que “los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste”.

La anulación por la administración de los actos inválidos. El proceso de lesividad
La declaración de invalidez se puede producir por iniciativa de los interesados, canalizada por los recursos administrativos, ante la Administración autora del acto, o judiciales, ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

En los actos limitativos o de gravamen o negadores de derechos no hay en principio impedimento alguno para declarar su invalidez, sin el deber positivo de llevarlo a cabo, Pero el panorama cambia radicalmente cuando se trata de la revisión o anulación de los actos administrativos inválidos que han creado y reconocido derechos a favor de terceros que se encuentran además en posesión y disfrute de los mismos.

Reconocer que la Administración tiene en este caso la potestad de declarar la nulidad de tales actos supone reconocerle también la fuerza de extinguir aquellos derechos por sí misma y de alterar aquellas situaciones posesorias. En estos casos se ha de acudir necesariamente a una instancia ajena, la instancia judicial y a través del proceso que se ha llamado “proceso de lesividad”.

Este proceso suponía que la Administración tenía la carga de recurrir ante la Jurisdicción Contencioso- administrativa manteniéndose la validez del acto hasta que una sentencia judicial declarase su nulidad.

La anulación directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho
Para la anulación directa por la propia Administración de un acto o disposición la LRJAP-PAC exige unos determinados requisitos:

Que el acto o la disposición esté incurso en una causa de nulidad de pleno derecho, sin distinción entre actos favorables y desfavorables, y sin límite temporal para que el interesado solicite o la Administración acuerde poner en marcha la acción de nulidad.

Que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere. Si este órgano consultivo no aprecia la concurrencia de nulidad, la revisión no puede llevarse a cabo.

El procedimiento de anulación debe terminar con resolución expresa. Además del efecto anulatorio del acto o disposición nulos de pleno derecho, la Ley obliga a que la resolución que así lo declare se pronuncie expresamente acerca de la indemnización que proceda reconocer a los interesados. Si transcurren 3 meses sin resolver se producirá la caducidad del procedimiento en los procedimientos iniciados de oficio y la desestimación por silencio negativo de la pretensión formulada de los iniciados a instancia del interesado.

En cuanto a los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición general, la Ley determina que no implicará la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes dictados en aplicación de aquélla, los cuáles deberán reputarse válidos y conservarán su fuerza de obligar mientras no sean anulados de forma expresa.

La declaración de nulidad de los actos anulables declarativos de derechos o favorables a los interesados. El proceso de lesividad
La ley 4/1999 priva a la Administración de la potestad de anulación directa y obliga ahora a pretender dicha anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a través del llamado “proceso de lesividad”.

Según el art. 103, “Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.

Antes de recurrir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Administración debe cumplir con el requisito de la declaración de lesividad, declaración que no podrá adoptarse una vez transcurridos 4 años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo (art. 84).

El proceso de lesividad se prepara con la llamada “declaración de lesividad” que se realizará mediante Orden Ministerial del departamento autor del acto, o bien mediante acuerdo del Consejo de Ministros. Si el acto proviene de una Comunidad Autónoma, esta declaración se adoptará por el órgano competente en la materia. Y si se trata de la Administración Local, por el Pleno de la Corporación y deberá adoptarse en el plazo de 4 años, como dijimos, desde que se dictó el acto administrativo de referencia y darse audiencia del mismo a todos los interesados. En todo caso, la declaración de lesividad es un acto judicialmente irrecurrible por el interesado, porque su finalidad es, justamente, la de constituir a través de su impugnación por la Administración el objeto mismo del proceso.

Límites y efectos de la declaración de nulidad
El que un acto sea inválido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser necesariamente invalidado, pues es posible que la adecuación del acto al Ordenamiento Jurídico engendre una situación más injusta que la originada por la ilegalidad que se trata de remediar.

La LRJAP-PAC establece unos límites generales a las facultades de anulación y revocación que “podrán no ser ejercitadas cuando por prescripción de las acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes” (art. 106).
La revocación de los actos administrativos
A diferencia de la anulación o invalidación que implica la retirada del acto por motivos de legalidad, la revocación equivale a su eliminación o derogación por motivos de oportunidad o de conveniencia administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses públicos y la Administración Pública decide dejarlo sin efecto.



La revocación se fundamenta en el principio de que la acción de la Administraciones debe presentar siempre el máximo de coherencia con los intereses públicos y no sólo cuando el acto nace, sino a lo largo de toda su vida.

La revocación encuentra un límite: el respeto de los derechos adquiridos. Por no afectar a estos, la potestad revocatoria se admite en los términos más amplios, cuando incide sobre actos que afectan únicamente a la organización administrativa o que son perjudiciales o gravosos para los particulares. En estos casos, la revocación no encuentra, en principio, impedimento alguno; más bien deben ser revocados cuando esa revocación es conveniente a los intereses y fines públicos.

Esa es la doctrina que recoge la LRJAP-PAC al establecer que “las Administraciones podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al OJ” (art.105.1).

Los problemas más graves de la revocación se presentan cuando la Administración pretende la revocación de los actos declarativos de derechos (como ocurre con las autorizaciones, concesiones, nombramientos,...). En estos casos, aceptándose con carácter general la legitimidad de la revocación, se cuestiona las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a indemnización del titular del derecho revocado.

El art. 106 LRJAP-PAC señala que no podrá ejercerse la facultad de revocación “cuando por prescripción de acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes”.

Sin embargo, la revocación es posible incluso cuando es contraria a los derechos de los particulares que el propio acto reconoce, siempre que esté previsto en el propio acto o en la norma como ocurre en los casos de rescate o caducidad de concesiones, o por surgimiento de circunstancias imprevistas, una de las cuales puede ser el cambio de legislación.

El titular del derecho revocado tendrá o no derecho a indemnización en función de las causas que determinan la revocación y de la naturaleza del derecho afectado.

En cuanto al plazo, la Ley sin precisar un plazo específico, prohíbe que “las facultades de revisión sean ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las leyes” (art. 106 LRJAP- PAC).

La rectificación de errores materiales y aritméticos
El acto administrativo, como cualquier otro acto jurídico, puede contener un error. El error, como el dolo en los negocios jurídicos, consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Las consecuencias sobre el acto administrativo son las mismas: su anulación. La razón es que el error de hecho supone una apreciación defectuosa del supuesto fáctico sobre la que se ejercita la correspondiente potestad administrativa. El mismo efecto anulatorio debe predicarse del error de derecho (aplicación de norma derogada) en cuanto supone la indebida aplicación del Ordenamiento Jurídico, siendo irrelevante a los efectos de la invalidez que esa infracción se produzca por error o intencionadamente por la autoridad o funcionario que es su autor. Ambas clases de error imponen la misma consecuencia anulatoria.

En todo caso, ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad prevista en el art. 63 LRJAP-PAC. Por ello, la Administración debe seguir los procedimientos establecidos para la anulación en los términos antes señalados.

Hay otro supuesto más modesto que incide o se ocasiona en el momento de producirse la declaración o formalización del acto, el llamado error material y aritmético, que es al que se refiere el art. 105 LRJAP- PAC para legitimar una inmediata rectificación de oficio por la Administración al margen de cualquier procedimiento: “Las Administraciones Públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes”.

El error material y el error aritmético para que la Administración pueda eliminarlos han de ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles; que se evidencien por sí solos, manifestándose por su sola contemplación, teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo. Si el pretendido error, no es ostensible y notorio, se presta a dudas o es preciso recurrir a datos ajenos al expediente, no es posible la rectificación mecánica inmediata sin procedimiento anulatorio